한국 사회복지의 역사(삼국시대~일제강점기)

 
 

[2012년 어대훈 Human사회복지학개론에서 발췌하였습니다.]

한국 사회복지의 역사

 

사회복지는 서양에서 시작됐고 우리나라에 전파되었을 것 같은 느낌이 왠지 모르게 강하게 들지 않으십니까?

앞서 포스팅한 영국의 경우도 그랬지만, 어느 나라든 어느 시대든 간에 빈부의 격차는 존재하였습니다. 당연히 이를 보완하기 위한 사회복지정책 역시 존재하였습니다. 물론 명칭은 국가마다 다를 수 있으나, 고대 한국에도 분명 사회복지는 존재하였습니다.

이번에는 한국의 사회복지역사에 대해 알아보도록 하겠습니다.

 

ㅁ 삼국시대

삼국시대는 한반도가 신라,고구려,백제로 나누어 통치되던 시기를 말합니다.

삼국시대에는 흉년, 천재지변, 전쟁, 전염병 등에 의해 대량으로 요구호자가 발생하는 경우가 많았으며, 이 경우 국왕은 관곡진급(국가가 비축하고 있는 관곡을 이재민에게 배급하여 주는 제도), 사궁구휼(홀아비,과부,고아,노인 등 이른바 4대 취약계층에게 의류,곡물,관재를 지급하여 구휼), 조조감면(이재민의 세금을 감면), 대곡자모구면(춘공기에 빈민에게 대여한 관곡을 거두어들일 때 흉작으로 상환이 곤란한 경우 원본 및 이자를 감면) 등의 조치를 통해 구휼하였습니다.

요구호자에 대한 곡식배분방법에는 두 가지 유형이 있었는데, 하나는 춘공기에 곡식을 빌려주었다가 추수기에 상환을 받는 진대제였고, 다른 하나는 이재민과 사궁 등 극빈층에게 곡식을 무상으로 지급하는 진휼제였습니다.

 

창제

삼국의 공통된 구제기관(구제제도)인 창제는 삼국시대의 사회복지행정을 담당한 공공기관으로 가장 오랜 역사를 지닌 일반적 구제기관이었습니다. 본래는 전쟁시에 필요한 군곡을 확보하기 위하여 설치한 것이지만, 급작스런 풍수해나 질병, 재난이 발생하게 되면 비축한 양곡을 방출하여 곤궁한 백성을 구제하는 역할을 하기도 했습니다.

 

진대법

가장 대표적인 사회복지정책으로는 고구려에서 시행됐던 진대법이 있습니다. 현재의 북한과 중국, 러시아를 겸하는 지역을 통치하던 고구려는 농사를 지을 토지가 부족했고 정복사업을 통해 생계를 유지하던 국가였습니다. 때문에 언제나 식량이 부족했고 특히 춘궁기(보릿고개)에 곡식을 빌려주는 등의 제도가 발달하게 되었습니다.

고구려 고국천왕 16년(194) 때 재상 을파소에 의해 만들어졌습니다. 흉년이나 춘궁기(3~7월)에 관곡을 빈민들에게 빌려 주었다가 추수기(10월)에 풍작을 기다려 납입하게 하는 제도입니다. 무상으로 백성에게 구휼한 것이 아니라 백성들의 능력이 있을 때 다시 상환하도록 한 제도입니다.

 

ㅁ 고려시대

전형적인 봉건적 농업국가였던 고려는 농민의 빈곤에 대한 구빈사업을 하나의 주요시책으로 삼았습니다.

고려시대 사회복지제도는 불교가 성행함에 따라 승려와 불도들에 의한 종교적색체를 띄었고, 빈곤정책을 구체적으로 제도화하기 시작했다는 점, 상설구빈기관과 임시구빈기관을 나누어 위기상황에도 대비하는 등 여러 공적 기관을 설치하여 시행되었다는 점에서 특징을 갖습니다.

또한 고려시대는 한국 사회복지역사상 최초로 시설보호가 도입된 시기이기도 합니다. 동서대비원은 관립 의료 및 수용시설로서, 해아도감은 아동시설로서 역할을 하였습니다.

 

5대 구휼제도(진휼사업)

1) 은면지제 : 개국, 왕의 즉위, 순행, 불사, 국가의 경사, 전쟁 후 등 적절한 시기에 왕이 베푸는 각종 은전을 말합니다.

2) 재면지제 : 천재지변, 전쟁, 질병 등으로 인한 이재민의 조세, 부역 및 형벌 등의 전부 혹은 일부를 감면해 주는 제도입니다.

3) 환과고독진대제(4궁구휼) : 4대 취약계층에 대한 고제제도로 홀아비와 과부, 고아, 독거노인을 4궁이라 칭하여 우선 보호대상으로 보호하였습니다.

4) 수한질여진대제 : 이재궁민에게 행하는 구제정책이었습니다.

5) 납속보관제 : 흉년이나 재해가 발생하게 될 경우 백성을 구휼하기 위한 재워놎달의 한 방편으로서 일정한 관직을 제공하고 그 대가로 금전을 상납 받는 제도입니다.

 

상설구빈기관

1) 흑창 : 고구려 진대법의 영향을 받은 것으로서, 흉년에 대비할 목적으로 고려 태조 즉위 초(919)에 설치한 진대기관입니다. 평상시에 관곡을 저장해 두었다가 비상시 빈궁한 백성에게 대여해 주고 추수기에 상황하도록 하였습니다.

2) 제위보 : 광종 14년(963)에 설치된 것으로, 일정한 재화를 원금으로 설정하고 그것을 대부 활용하여 거기에서 생기는 기자로 기관을 운용하고 아울러 구제사업도 실시하였습니다. 이는 빈민구제와 이재민 구제사업을 모두 관장하였던 기관이었습니다.

3) 의창 : 태조 때의 흑창을 성종 5년(986)에 의창으로 개칭하였습니다. 이는 각 주와 군에 두어 평상시에 곡물을 쌓아 두었다가 흉년이나 전쟁, 질병 등 비상시에 대비하였습니다.

4) 상평창 : 성종 12년(993)에 백성들의 경제생활을 조절하고 흉년에 대비할 목적으로 설치한 것으로서 곡식의 매매를 통한 물가조절 기능과 구빈사업을 함께 하였습니다. 그러나 차츰 물가조절 기능만 담당하는 곳으로 바뀌어 갔습니다.

5) 동서대비원 : 환자치료나 빈민구제를 위주로 노인, 고아 등을 수용하여 진휼하였으며 오늘날의 병원과 복지관(수용시설)을 겸한 기관이었습니다.

6) 혜민국 : 빈민을 치료하고 약품을 지급하는 국립구료기관으로, 서민만을 위한 기관이었습니다.

7) 유비창 : 재난으로 인한 빈민구제와 물가조절 등 의창과 상평창의 복합적 기능을 수행한 구제기관이었습니다.

 

임시구빈기관

1) 동서제위도감 : 재난시 빈민구휼과 병자치료를 위하여 예종 원년(1106)에 설치되었던 비상설구빈기관이었습니다.

2) 구제도감 : 예종 4년(1109)에 설치된 것으로, 상설구빈기관인 동서대비원이나 제위보로 구제가 감당하기가 어려울 대 임시로 설치되었던 기관이었습니다.

3) 구급도감 : 고종 45년(1285), 대기근에 대응하기 위해 설치된 것으로 빈민은 물론 양반 관료와 양반의 과부 및 군사, 승도 등에게도 곡물을 제공하였습니다.

4) 해아도감 : 고려 후기인 충목왕 3년(1347)에 설치된 것으로 유유아를 보호하고 양육한 최초의 관설영아원이었습니다. 고려 전기에는 동서대비원, 제위보 등에서도 고아를 보호·양육하였으나 후기에 이르러서는 독립기관으로서 해아도감이 설치되어 고아들을 보호했습니다.

 

ㅁ 조선시대

조선시대 사회복지의 특징은 이전의 시대보다도 사회복지를 국가통치자의 국가와 백성에 대한 책임감과 의무감의 발현으로 보았던 점이었습니다. 때문에 국가적인 단위의 사회복지가 더욱 체계화된 시기이기도 하였습니다.

고려시대의 사회복지가 불교의 자비심에서 영향을 받아 은혜를 베푸는 성격이 강했다면 조선시대의 사회복지는 유교사상을 기반으로 한 통치의 일환이었다 볼 수 있습니다. 때문에 조선시대 구휼제도에서는 1차적인 책임을 지방관이 지게 했고 구호행정에 대한 지도감독을 중앙에서 담당하는 등 복지제도가 체계화된 모습을 보이고 있습니다.

사실 각 시기의 사회복지가 내용상 약간의 차이는 있을 수 있으나 명칭만 달라졌을 뿐 본질은 거의 같은 내용이기에 조선시대 편에서는 내용은 기술하지 않겠습니다.

 

비황제도 : 3창

삼국시대에 3국 공통적으로 존재하던 창제, 이를 발전시켰던 고려시대의 흑창과 의창을 더욱 발전시켜 체계화한 조선시대의 구휼사업 제도였습니다.

1) 의창 : 조선시대 의창은 저장된 곡물의 반은 거치하고 나머지 반은 민간에 대부하여 다음 추수기에 환납하게 한 제도로, 다른 말로 환곡이라 불리는 제도였습니다. 미곡은 의창, 상평창, 군자창 등에 저장하여 행정에 필요한 경비를 충당하고 나머지 미곡 중 반은 풍흉에 관계없이 매년 백성들에게 대부하여 추수기에 이를 반납하게 하였습니다.

2) 상평창 : 조선시대에는 구호적 의미가 축소되고, 춘공기 때 대여한 곡식을 상환받는 이익을 위한 제도로 변화되었습니다.

3) 사창 : 국가적 차원에서의 구제제도가 아닌 촌락이나 부락단위의 민간 구휼제도로서 상부상조, 연대책임, 사민에 의한 자치적 운영을 하는 제도였습니다.

 

의료제도

전의감, 혜민서, 동서대비원, 제생원, 활인원 등 다양하게 나타나 의료사업과 구빈사업을 병행하였습니다. 지방각지에도 각급 의원, 심약, 월령의 등을 배속시켜 지방의 의료보호 및 의학교육에 종사하게 하였습니다.

 

자휼전칙(1783)

조선 후기(정조)의 가장 대표적인 아동복지관련법령으로 유기아 및 행걸아의 구제에 관한 법령입니다. 요구호아동의 구휼에 있어서 개인·민간의 책임보다 국가의 채김과 역할을 인정하였습니다.

 

민간조직활동

1) 계 : 성원 간 경제적 이익을 도모하기 위한 조직입니다.

2) 두레 : 농민공동체의 조직으로서 농사일 등을 협력하기 위한 촌란단위로 조직된 협력체입니다.

3) 향약

이는 중국의 주자향약을 도입한 것으로서 주민이 교화의 목적을 달성하기 위해 자치적으로 정한 규약입니다. 향약의 4대 실천덕목으로 덕업상권, 과실상규, 예속상교, 환난상휼을 들었으며 이 중 환난상휼은 급난의 구제, 질병의 구제, 고아나 약자의 부양 등 사회복지적인 의미를 내포하고 있습니다.

 

ㅁ 일제강점기

이 시기의 빈곤정책은 식민통치에 대한 합리화와 황국신민사상의 주입을 위한 이념적 성격이 강하였고 식민지 통치정책의 변화에 따라 빈곤정책도 필요적으로 바뀌는 양상을 띠었습니다. 급여에 있어서도 일본인과 한국인 사이에는 차별이 심하였는데, 전반적으로 이 시대의 빈곤정책은 빈민의 기본적인 욕구해결에 줌점을 두었다기보다는 식민지 지배질서의 안정에 주안을 둔, 다분히 정치적인 성격이 강하였습니다.

 

구호사업

1) 방면위원제도(1927) : 빈민의 생활실태를 조사하고 그 개선과 향상을 위하여 노력하고 조사활동을 통해서 사회결함을 예방하려는데 목적을 두었습니다. 우리나라 개별사회사업의 기원이며 COS의 기본이 되었습니다.

2) 조선구호령(1944) : 1944년에 공포된 조선구호령은 일본의 구호법을 기본으로 하고 모자보호, 의료보호를 가미한 것으로 근대적 의미의 공공부조의 출발로 볼 수 있습니다. 조선구호령은 1961년 해방 후 ‘생활보호법’이 제정될 때까지 우리나라 공공부조의 기본법 역할을 하였습니다.

조선구호령은 공공부조의 시작으로 65세 이상 노쇠자, 13세 이하의 유아, 임산부, 장애인 등 사회취약계층을 대상으로 하였고 생활·의료·생업·장제비 등의 급여를 지급하였습니다.

3) 이외에 농촌빈민대책사업, 화전민대책사업, 토막민 대책사업 등 여러 구호정책이 실시되었습니다.